《中国民主决策模式：以五年规划制定为例》内容简介

本书以中国五年规划编制为例，剖析了中国中央政府如何制定重大公共政策，概括提炼出中国的独特民主决策模式，即“集思广益型”决策模式。这一模式是指一套旨在集中各方面参与者智慧、优化决策质量的程序和机制，包括屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方五个环节。
书中提出，中国政策制定经历了内部集体决策、“一言堂”决策、内部集体决策重建、咨询决策、走向公共决策五个阶段。
书中论述了中国政策民主的特点：重视调查研究；广泛征求意见；参与者和决策者的双向参与； “自下而上”驱动和“自上而下”驱动相结合；注意吸收外国专家和机构的意见；重视不同决策主体事前的充分协商。
作者：王绍光，鄢一龙。

作品目录

出版说明
绪言
史诗般的伟大复兴
第一章计划、规划与中国制度模式
一、计熟事定，举必有功
二、凡事预则立，不预则废
三、本书的内容
第二章“集思广益”民主决策模式
一、集思广益的政道传统
二、又有集中又有民主
三、科学民主决策体制的探索
四、“集思广益”决策模式
五、“集思广益”决策圈
六、“集思广益”决策机制
第三章五年计划的四代决策模式
一、1.0版本：内部集体决策（“一五”至“二五”前期）
二、0.0~0.2版本：一言堂决策（“二五”后期至“四五”）
三、1.1~1.2版本：内部集体决策重建（“五五”至“六五”）
四、2.0~2.2版本：咨询决策（“七五”至“九五”）
五、3.0~3.2版本：“集思广益”决策（“十五”至“十二五”）
六、小结
第四章国家“十二五”规划出台始末
一、基本思路研究（2008年11月—2010年2月）
二、党中央《建议》编制（2009年2月—2010年10月）
三、正式编制《纲要》（2010年2月—2011年3月）
四、结论：集体智慧的结晶
第五章民主的决策
一、逆向参与：沉默的大多数同样重要
二、决策者调查会
三、动员式意见征集
四、正式渠道的公众意见征集
五、非正式渠道的公众表达
第六章科学的决策
一、从实践中来，到实践中去
二、调查研究是科学决策的坚实大地
三、千千万万个“外脑”
四、利用外国智力
五、中国特色的纠错机制
第七章集思广益的专断
一、集中指导下的民主
二、党中央的统合决策
三、“社会工程师”的顶层设计
四、事前协商吸纳事后掣肘
五、全国一盘棋
第八章民主的含金量：龙象之争
一、编制机构与编制步骤
二、起草机制：专题研究vs.深入调研
三、咨询机制：政策妥协
vs.
广纳群言
四、公众参与机制：正向参与
vs.
逆向参与
五、决策机制：行政决策vs.国家决策
六、小结：决策民主是最真实的民主
第九章决策民主之路其修远
一、专业化：精英决策的“皇帝新装”
二、缺乏约束的集中：走走过场的民主
三、分利集团：碎片化的危险
四、见异思迁：危险的方向
五、通向优质民主的道路
结语中国秘诀：集思广益
附录五年计划编制编年简史（1951—2006年）

热门书摘

更为关键的是，那时中国在经济与社会发展方面所做的努力为改革开放后经济的高速增长奠定了坚实的“硬件”与“软件”基础。从“硬件”方面讲，毛泽东时代为中国建立起一个独立的、比较完整的工业体系（包括国防工业体系）和国民经济体系，以及一个由铁路、公路、内河航运、民航空运构成的交通运输网络，为20世纪80年代以后的经济起飞创造了有利条件。更不应忽视的是，这一时期投入了大量人力物力治理大江、大河、大湖，修建了长达20多万公里的防洪堤坝和8.6万个水库，大大减少了肆虐千年的旱涝灾害；进行了大规模农田基本建设，使灌溉面积比例由1952年的18.5%大幅提高到1978年的45.2%，基本上保证了10亿中国人吃饭、穿衣的需求。从“软件”方面讲，首先，土地改革、社会主义改造以及限制“资产阶级法权”的种种措施使中国变成一个十分扁平化的社会，不存在任何势力强大的“分利集团”。直到20世纪80年代初,中国的不平等程度仍远远低于世界平均水平。大量跨国实证性研究证明，平等往往有利于经济增长，而不平等往往导致经济停滞不前。

沧海横流，方显英雄本色

美国的政治体制使这个国家变成了一个“短视社会”

在竞选中，为了争取尽可能多的选票，政客开出的往往是大而无当的空头支票，被人戏称为“竞选承诺”（election promise）。这种“承诺”既不庄严，也不慎重,难以兑现，根本不算数。而制定与宣布包含具体奋斗目标的中长期规划则不同，它意味着政府主动交给民众一把评判自己表现的标尺。有了这把标尺，民众就不那么容易被糊弄了，政府也可以借此鞭策自己尽量朝着规划指引的方向前进。

在丘吉尔看来，作为名词的“计划”并不是用来束缚人的，而是用来指导人行为的。用他的话说，“一流的将军是那些不拘泥于计划，却达到计划效果的人”。这里已经预设了制定计划的必要性与重要性。

不过，究其实质，今天的五年规划与改革开放前的五年计划已大不相同。一方面，从覆盖广度看，规划比以往更具综合性、全面性，不仅涉及经济发展，而且涉及社会发展；不仅着眼于公有制单位，也着眼于非公单位。另一方面，从覆盖深度看，规划更具宏观性、战略性，主要关注产业、区域、城乡、土地使用、社会服务、生态环境保护等结构问题，着重提出经济、社会发展的方向、任务以及相应的发展战略和措施，不再试图左右企业的微观活动。

只要现实与未来在一定程度上是可知的，计划便是可能的；只要计划是可能的，就有必要制定计划，明确奋斗方向，力争在资源有限的条件下，尽量扩大人民的福祉。

让人们活得健康、有知识是发展的目的，同时健康和知识也提高了人力资本的素质，反过来有利于促进经济增长。对于经济增长，这种“软”基础设施与“硬”基础设施一样重要。

马克思主义史学家霍布斯鲍姆（Eric Hobsbawm）断言：“苏联的计划经济，多少师法德国在1914—1918年期间实行的战时计划经济”。非马克思主义史学家爱德华·霍列特·卡尔（Edward Hallett Carr）持类似的看法：“从历史角度看，先于马克思，弗里德里希·李斯特才是计划理论之父。拉特瑙在一战期间便在德国组织了史上第一个现代计划经济，列宁对苏俄计划问题的处理方式参照的正是德国的先例”。

列宁去世后，苏联于1928年开始实行第一个五年计划。在二战之前，它的头三个五年计划（1928—1940年）非常成功，国内生产总值年均增长率达到创纪录的5.3%，工业产值年均增长率更是高达11%，这在当时是了不得的成就，使苏联在不长的时间里便从农业国一跃变为世界工业强国。

点燃人们对计划理念兴趣的第一个转折点是苏联于1928年开始实施的第一个五年计划。其后50年，除二战前后外，五年计划的热度逐步升温，到20世纪70年代中后期达到顶点。当时，逆潮流而动的只有屈指可数的几个例外：美国、瑞士、列支敦士登、中国香港。在这种时代背景下，新中国成立后不久便开始制定与实施五年计划也许并不令人意外。一直到70年代末以后，五年计划的理念才开始呈现颓势，并于1990年后大幅衰退，其最显著的表现是苏东国家一一转轨：放弃公有制与经济计划，拥抱资本主义。

在经济社会发展中，制定中长期计划就意味着不相信市场万能，而是相信未来在一定程度上是可控的。

以及六十年代法国计划者所倡导的那种引导性计划（与市场经济相容），而不是共产主义经济中的那种指令性计划。

那么，为什么美国会缺少这种规划能力呢？2003年诺贝尔经济学奖得主恩格尔(Robert Engle)的观察可谓一针见血：在中国为下一代制定五年规划时，美国人却只在规划下一次选举。

这就触及更深层次的体制问题了。

这并不意味着计划应该包罗万象，涉及人们生活方方面面的每一个细节；也不意味着计划不会出错，不会有偏差；更不意味着只要有了计划，经济社会发展就会按部就班地自行展开。换句话说，计划的必要性与重要性不在于制定出一份计划，而在于制定计划这件事本身。无论在中文还是西文中，“计划”既可以是动词，也可以是名词。作为名词的“计划”是作为动词的“计划”的结果。作为名词的“计划”是指事先拟订的方案，它固然重要，但真正重要的是作为动词的“计划”，即擘划未来的意图与能力。

丘吉尔（1874—1965）有句话说得很到位：“计划（plan）本身不算什么，谋划（planning）却至为关键。”

能否制定计划？在某些政治经济制度下，即使很多人希望本国制定中长期计划，他们也未必能如愿以偿。这里的关键是，在决策体制中，不同决策主体的交汇处是否决点，还是协商点、协调点、协议点。有些制度强调个体本位，强调竞争，强调制衡，在决策过程中设置多个否决点(veto point)，或允许存在多个拥有否决权的玩家（veto player）。在这种制度下，不同参与方倾向于各自追求自身利益最大化，并为此而纵横捭阖、相互掣肘，想方设法否决其他参与方提出的方案。特殊利益集团在这种机制下如鱼得水，它们可以通过影响拥有否决权的玩家绑架决策过程，阻止有可能损害其利益的政策出台，哪怕这些政策有利于绝大多数人。例如，美国制度的特别之处就在于，其中遍布否决的权力。很显然，在政策形成过程中，否决的权力越多，政策变化的可能性越小，哪怕在一个节点上有人行使否决权，政策变化也会胎死腹中。这种否决权力遍布的制度安排使一般政策的渐进调适很难出现，重大政策变局更是难上加难，更不用提涉及面很广的经济社会发展中长期计划了。据此，曾一度主张“历史终结论”的美国日裔学者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）痛心地把美国的政治制度称为“否决政体”(vetocracy)。而另外一些制度则不同，它们强调总体本位，强调合作，强调共识，努力把决策过程中各方的交汇点设置为接触点、输入点、商议点，而不是否决点。在这种机制下，不同参与方只能通过充分表述、反复协商、高层协调，求大同存小异，最终达成糅入各

中国无疑具有制定中长期计划的意愿与能力，这已被过去几十年的历史所证明。这是中国体制的巨大优势之一。更难能可贵的是，中国在推进中长期计划的过程中，不断从自己和别国的经验教训中汲取养分，不断转换计划的战略方向，不断调整计划的战略定位，不断改变计划的制定方式。

如果说此前计划具有全局性、指令性的话，此后，全方位、指令性计划逐步收缩空间，一步步为指导性计划与市场调节让位：先是承认市场有正面作用（1978年），继而提出“计划经济为主、市场调节为辅的原则”（1982年），再而提出“计划调节与市场调节的有机结合”（1984年），最后赋予市场在资源配置方面的“基础性作用”（1992年）和“决定性作用”（2013年）。

“国民经济计划”被“国民经济与社会发展计划”所替代，“国民经济与社会发展计划”又被“国民经济与社会发展规划”所替代。

规划依然有指标，但指标的性质发生了重大变化：“九五”以后，指令性指标几乎销声匿迹,取而代之的是预测性、指导性指标。

现在中国之所以坚持制定五年规划，主要是为了“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为”

这种规划是“未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。三、本书的内容

中国的五年规划到底是如何制定出来的？这是本书的主题。

纲举目张

集思广益

决策的民主性并不表现在政治精英经由多党竞争产生，也不表现在任由各路利益集团你争我斗、在决策制定过程中跑马圈地。“开门”与“磨合”才是真正的决策民主。

由社会主义中国所创新的“集思广益”决策民主，凝结了中国数千年的东方文明智慧，体现了社会主义的优越性，是比资本主义国家形式更高、阶段更高的民主，相形之下，西方的选举民主，显得肤浅幼稚，不过是人类“小儿时节”的玩具，不过是遮蔽精英统治的“皇帝新装”而已。

政体思维对于希腊城邦这些弹丸之地，乃至欧洲的蕞尔小国来说也许适合，但对于理解中国这一地域辽阔、人口众多的文明古国的政治模式来说，就显得“以管窥天，以蠡测海”了。“大道之行，天下为公”，与西方政体思维不同，中国悠久的文明中孕育出的乃是政道思维。

兼收并蓄

治理中国这一幅员辽阔、人口众多的国家，关键是要解决好中央决策系统的信息不对称问题。

清代为了避免中间环节的信息过滤，还创立了密折制度，由地方的具折人直接向皇帝呈报。

为了解决官僚系统的层层瞒报、上下壅蔽的问题，历代还有些收集普通官吏和平民意见的机制。

秦汉形成的“廷议”制度是古代的集体决策会议制度。

凡是遇到国家重大的政治、经济、外交政策的制定，一般都要先经过廷议，然后皇帝再采纳群臣意见。按照决策内容、重要性不同，参与廷议的范围与人员不等，廷议结果成为皇帝决策的重要依据，历史上记载的秦汉两朝的180多次廷议中，明文记载其结果为皇帝所采纳的就达80次。

以唐朝的三省六部制为例，中书省负责起草诏令，起草后交由皇帝书面批准，然后下达门下省，门下省作驳正，如认为可行，审后就送到尚书省执行，如认为不妥，则可以退回重新起草或者作废。

历代都设立专门的智囊机构，

当然，中国的传统政治虽具民主之精神，但决策过程还不能称为民主决策。最高决策权高度集中，决策过程总体上是“兼听而独断”，意见可以博采广咨，但是拍板时却是乾纲独断，“总揽威柄，权不借下”（《太平御览》）。参与决策咨询的臣民，虽然可以面折廷争，但是人身安全得不到保障，许多人因言获罪而蹲大牢，乃至丢了性命，这难免使得所谓廷议变成一人谔谔、众人诺诺，虽有廷议、驳正制度，但是这并不能成为真正的权力制衡安排。

列宁是民主集中制的开创者

这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”

缺乏集中的民主只会陷入分裂。美国著名政治学家福山认为，美国的三权分立政治陷入了否决政治（vetocracy）之中，政治体制四分五裂，接近瘫痪；美国需要学习英国议会制的民主独裁。

：听真话是一种智慧

听真话是一种智慧。英国哲学家培根曾讲过：能够听到别人给自己讲实话，使自己少走或不走弯路，少犯错误或不犯大的错误，这实在是福气和造化。

初唐名臣裴矩在隋朝做官时，曾经阿谀逢迎，溜须拍马，想方设法满足隋炀帝的要求；可到了唐朝，他却一反故态，敢于当面跟唐太宗争论，成了忠直敢谏的诤臣。司马光就此评论说：“裴矩佞于隋而诤于唐，非其性之有变也。君恶闻其过，则诤化为佞；君乐闻其过，则佞化为诤”。这个故事告诉我们，人们只有在那些愿意听真话、能够听真话的人面前，才敢于讲真话，愿意讲真话，乐于讲真话。我们的领导干部一定要本着“言者无罪，闻者足戒”的原则，欢迎和鼓励别人讲真话。